Výročí představení zbraňové směrnice – podrobný popis legislativního procesu. Trialog, většinové hlasování, analýza dopadů.

Předseda Evropské komise J.C.Juncker 18. listopadu 2015 vystoupil na tiskové konferenci, kde představil plán novelizace zbraňové směrnice. Shodou okolností v těchto týdnech, kdy si také připomínáme výročí událostí v listopadu 1939 a 1989, mezi Bruselem a Prahou létají depeše, podle nichž má být zbraňová směrnice okamžitě implementována, jinak bude následovat trest v podobě peněžitých sankcí.

Při těchto významných výročích se nelze vyhnout tématu svobody a demokracie. Civilní držení zbraní bylo v naší zemi vždy pevně spjato s mírou svobody obecně. Podívejme se tedy v detailu na pozadí a průběh přijetí evropské směrnice, jejímž deklarovaným cílem je “učinit přístup ke zbraním obtížnějším“.

Falešná záminka terorismu

Evropská komise od počátku spojovala potřebu nové legislativy s terorismem a nedostatečně znehodnocenými zbraněmi, které již několik let proudily ze Slovenska do rukou kriminálníků v Evropě.

Na unijní rétoriku navázla masmédia, která neustále opakují buďto dezinformace o spojení nedostatečně znehodnocených zbraní s “útoky v Paříži”, případně zcela lživě o jejich užití při útoku v Bataclanu či Charlie Hebdo. Téměř při všech teroristických útocích přitom byly použity zbraně propašované z Balkánu, které jsou v EU zakázány již od roku 1991. Jedinou výjimku představuje útok v Hypercacher, při němž pachatel použil nedostatečně znehodnocenou pušku vz.58, kterou mu prodal francouzský policejní informátor (Zdroj: Nils Duquet, Armed to Kill, Flemish Peace Institute, 2016, s. 21) v rámci operace zaměřené na sledování černého trhu.

Médiím se přezdívá čtvrtá moc. Bez jejich řádného fungování není dostatečně zajištěna kontrola ostatních typů mocí ve státě. V případě zbraňové směrnice média neselhávají jen co do šíření dezinformace spojující novelizaci s terorismem, ale také konkrétně ve dvou dalších rovinách:

• Novela zbraňové směrnice z roku 2008 Evropské komisi dala (1) pravomoc k vydání prováděcích předpisů k znehodnocování zbraní a (2) zavázala Komisi k jejich vydání. Pokud se už Komise při prosazování směrnice rozhodla zaměřit na znehodnocené zbraně, nezávislá média jí téma měla okamžitě vrátit s poukazem na to, že Komise v tomto směru těžce selhala, byť měla všechny nástroje a pravomoci k jeho vyřešení. Kde nefungují média, tam neexistuje politická odpovědnost.
• Evropská komise této pravomoci využila po představení směrnice a v prosinci 2015 vydala nařízení č.2015/2403, kterým se stanoví společné pokyny o normách a technikách znehodnocování střelných zbraní k zajištění toho, aby znehodnocené střelné zbraně byly nevratně neschopné střelby. Tím měla být otázka znehodnocených zbraní vyřešena. Nejenže se o tom, že znehodnocené zbraně řeší úplně jiný předpis, v masmédiích nedozvíte, média navíc dále šíří dezinformaci o rovnici “znehodnocené zbraně = Bataclan/Charlie Hebdo = směrnice“.

Demokracie je příliš pomalá, trialog je efektivnější

Obecně prounijní server Politico v roce 2016 článek o trialogu uvedl nadpisem “místo, kde umírá evropská demokracie“. Podle zdroje je v rámci trialogu přijímáno buďto 80%  (zdroj: EESC, 2017) nebo 97% legislativy (zdroj: EP, 2017) podléhající schválení Evropským parlamentem. Nižší poměr představuje schválení legislativy Parlamentem v prvním čtení po formální dohodě v trialogu, vyšší schválení v prvním čtení při existenci dohody, která nemusí mít nutně formalizovaný charakter.

Znalost trialogu tedy představuje základní kámen pochopení procesu přijímání evropské legislativy, a to včetně procesu přijímání zbraňové směrnice. Příručka Evropského parlamentu z roku 2017 slovo trialog neobsahuje ani jednou, namísto něj používá spojení “interinstitucionální jednání“. Pokud bychom se ten proces snažili přenést do českého systému, vypadal by přibližně jako tajná setkání několika málo členů vlády s pár členy poslanecké sněmovny a několika členy senátu, po kterých by se následně v parlamentu automaticky v prvním čtení bez debaty schvalovalo 97% předdohodnuté legislativy.

Jakkoliv je trialog naprosto zásadní, evropská legislativa tento pojem nezná. V parlamentní příručce uváděný pojem interinstitucionálních dohod zná Smlouva o fungování Evropské unie v čl. 295, podle kterého se má jednat o kodexy chování, pokyny nebo prohlášení.

Právě tím je Společné prohlášení o praktických opatřeních pro postup spolurozhodování č. 2007/C 145/02, které navazuje na Dohodu o lepším přijímání legislativy zveřejněnou v úř. věst. C 321, 31.12.2003 v roce 2003 (v průběhu přijímání zbraňové směrnice nahrazeno Dohodou o zdokonalení tvorby právních předpisů ze dne 13.4.2016). Tato “nelegislativa” je hlavním podkladem, podle nějž se vedou rozhodování v trialogu. Formálně-právně tedy trialog vlastně vůbec neexistuje, jde jen o existující praxi, kterou si unijní legislativní moc pro pořádek popsala ve společných prohlášeních.

Jak funguje trialog

Parlamentní příručka proces třístranných jednání vysvětluje následujícím způsobem:

Třístranná jednání se skládají z politických jednání, i když jim mohou předcházet přípravné technické schůze (jichž se účastní odborníci ze všech tří orgánů). Hlavním pracovním nástrojem je tzv. čtyřsloupcový dokument: první tři sloupce obsahují postoje každého ze tří orgánů. Poslední sloupec je vyhrazen pro kompromisní návrhy. V průběhu třístranných jednání, kterým předsedá spolutvůrce právních předpisů, jenž pořádá schůzi (tj. buď Parlament, nebo Rada), vysvětlí každý orgán svůj postoj a poté probíhá diskuze s cílem dosáhnout kompromisu. (s. 26)

Jednání a zápisy z trialogu jsou veřejnosti nedostupné. Částečný vhled umožňují alespoň veřejná jednání věcně příslušného výboru Parlamentu, jehož vybraní zástupci v utajení vyjednávají o finálním znění připravované legislativy s Radou a Komisí. Právě příslušný výbor se vedle “úniků” informací skrz dotazy prostřednictvím českého zákona o svobodném přístupu k informacím stal hlavním zdrojem zpráv o trialogových jednáních ohledně zbraňové směrnice. Takto jsme se mohli hned na začátku například dozvědět, že zástupci Parlamentu považovali návrh směrnice za “neuchopitelný” a “špatně formulovaný”, nebo že nejvlivnější státy EU v rámci trialogu požadovaly zajištění, že žádná země se nebude moci spoléhat na výjimku pro národní bezpečnost zaručenou v primárním právu EU.

Z formálně neexistujících trialogových jednání následně vychází “kompromisní” návrh směrnice nebo nařízení, který je vložen do legislativního procesu. Předpokládá se jeho následné schválení bez jakýchkoliv dalších debat.

Někdy následně nastává snaha občanské společnosti vyvinout tlak na změnu návrhu, nad kterou se všichni bruselští insideři usmívají podobně, jako vy když sledujete dvouleté dítě při snaze imitovat proces vázání tkaniček. Toto se stalo například při přijímání směrnice o copyrightu, kdy v Evropské unii po představení trialogové verze “článku 13” proběhla řada demonstrací. Jak poznamenává EU Observer, příliš pozdě, protože výsledek trialogu se nezpochybňuje, pouze se odhlasuje. Můžete tedy protestovat buď příliš brzy, protože přece žádný konečný návrh neexistuje, nebo příliš pozdě, protože je už vše rozhodnuto.

Obzvlášť trpce se finálnost výsledku trialogu ukázala při hlasování Parlamentu o zbraňové směrnici. Návrh Dity Charanzové na povolení hlasování o pozměňovacích návrzích byl údajně zamítnut. Píši údajně, protože předseda schůze po hlasování zvedáním rukou konstatoval, že “výsledek byl naprosto zřejmý, není potřeba hlasy počítat” (video zde).

Samotné hlasování o zbraňové směrnici v Parlamentu bylo nejzajímavější částí procesu. Mnozí držitelé zbraní se scházeli pod dojmem českých parlamentních schůzí na jeho společná videosledování. Jednání Evropského parlamentu o směrnici přitom trvalo 4 minuty 50 vteřin, z toho většinu času zabralo právě vypořádání se s odmítnutím návrhu Dity Charanzové.

Civilní držení zbraní a vražednost v EU.

Pravidla o schvalování legislativy musí ustoupit vyššímu cíli

Jakkoliv je schválení legislativy dojednané v trialogu považováno za samozřejmost, z formálního hlediska přece jen vyžaduje ono zvednutí rukou v Parlamentu a Radě. Jenže co kdyby chtěl někdo uplatnit své právo veta?

V souladu s čl. 16 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii platí, že “nestanoví-li Smlouvy jinak, rozhoduje Rada kvalifikovanou většinou“. Kapitola 2 obsahuje ustanovení týkající se zahraniční a bezpečnostní politiky, přičemž v článku 31 odst. 1 je výslovně uvedeno, že “rozhodnutí podle této kapitoly přijímá Evropská rada a Rada jednomyslně, není-li v této kapitole stanoveno jinak. Přijímání legislativních aktů je vyloučeno.”

Co tedy může Evropská unie v oblasti bezpečnosti přijímat, pokud ne legislativní akty? V souladu s článkem 68 Smlouvy o fungování Evropské unie Rada EU smí “vymezovat směry pro legislativní a operativní plánování“. Z tohoto obecného zákazu platí specifické výjimky, například v rámci boje proti terorismu smí EU v souladu s článkem 75 přijmout opatření týkající se pohybu kapitálu a plateb. Dále má Unie specificky uvedeny rozsáhlé pravomoci, pokud jde o ochranu vnějších hranic v článku 77 a 79.

Ať už si projdete prohlášení zástupců Evropské komise při prosazování směrnice, nebo samotnou preambuli směrnice, je zřejmé, že jejím středobodem je oblast bezpečnosti. Ostatně zkuste si představit, že by v české Poslanecké sněmovně měl novou zbraňovou legislativu na starost primárně Hospodářský výbor. A to po sérii teroristických útoků spáchaných nelegálními zbraněmi. To by si jistě ťukali na čelo i čelní odpůrci civilního držení zbraní… ledaže by tento výbor měli pevně ve svých rukou.

A přesně to se stalo v Evropské unii z následujících čistě pragmatických důvodů:

• Již dlouhodobě existuje směrnice č. 91/477/EHS, která se věnuje zbraním. Co naplat, že jejím hlavním cílem bylo vytvoření jednotného rámce pro nakládání se zbraněmi pro umožnění vzniku “vnitřního trhu zahrnujícího prostor bez vnitřních hranic, v němž je zajištěn volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu” a nikoliv boj s terorismem.
• Přilepením snahy o omezení civilního držení zbraní na již existující směrnici se otevřela cesta k využití procesu dle čl. 26 SFEU. Co naplat, že je boj proti terorismu veden prostřednictvím procesu určeného k přijímání “opatření určených k vytvoření nebo zajištění fungování vnitřního trhu.”
• On totiž čl. 26 SFEU se provádí prostřednictvím čl. 114 SFEU. A to už jsme v běžném legislativním procesu. Žádný zákaz přijetí zákazu zbraní, resp. zákaz přijetí legislativy v oblasti bezpečnosti. A hlavně žádné právo veta, resp. jednomyslné rozhodování. Jen ať si ČR, Polsko a Lucembursko hlasuje proti – při zajišťování fungování vnitřního trhu je lze pohodlně přehlasovat. Řeší se přece obchod, ne bezpečnost!

Bude zajímavé sledovat, jak si s tímto shnilým jablkem poradí Evropský soudní dvůr při zamítání české žaloby proti směrnici. Zejména, zda-li projeví alespoň elementární snahu o imitaci koherentního myšlení, nebo převezme kvalitu myšlenkových pochodů generální advokátky. Její popis, jak bylo přijetí směrnice nezbytné kvůli bezpečnosti, avšak směrnice vůbec nemá s bezpečností nic společného, nepřipomíná ani tak právní výklad, jako spíše přepis chyby počítačového programu.

Směrnice není způsobilá dosáhnout zamýšleného cíle, další zákazy jsou nevyhnutelné

V souladu s Dohodou o lepším přijímání legislativy má Evropská komise před předložením návrhu provést zhodnocení dopadů (dle verze z roku 2003 bezpodmíněně, viz odst. 26, ve verzi z roku 2016 je to již relativizováno slovem “zpravidla“, viz odst. 13). Předložení analýzy dopadů se před přijetím směrnice se neúspěšně dožadovaly jak Česká Republika, tak i řada europoslanců včetně Dity Charanzové.

Pokud odhlédneme od legitimity samotného tvrdošíjného odmítání analýzu dopadů zpracovat, zůstane nám následující realita:

• cílem směrnice bylo zamezit páchání islamistických teroristických útoků v Evropské unii,
• při žádném islamistickém teroristickém útoku v Evropské unii nebyla použita legálně držená střelná zbraň,
• směrnice omezuje pouze legální držení zbraní, otázku zbraní používaných při teroristických útocích, které byly téměř všechny propašovány z Balkánu, neřeší.

Směrnice tedy zamýšlený cíl nesplňuje. Pokud se cíl splnit nedaří, má být směrnice dále novelizována v souladu s článkem 17: “Do 14. září 2020 a poté každých pět let předloží Komise Evropskému parlamentu a Radě zprávu o uplatňování této směrnice, včetně kontroly účinnosti jejích ustanovení, případně doprovázenou legislativními návrhy týkajícími se zejména kategorií palných zbraní…”

Co myslíte, kolik dalších novelizací bude trvat, než unijní zákonodárce připustí, že jakkoliv široký zákaz legálního civilního držení zbraní není způsobilý omezit trestnou činnost páchanou s nelegálními zbraněmi propašovanými skrz vnější hranice Evropské unie?

Související:

• Zákaz olova: KOMITOLOGIE – karikaturně nedemokratický proces
• Jan Bartošek: Naše připomínky při přípravě směrnice nebyly brány v potaz
• Počet zbraní v České republice ve srovnání s ostatními zeměmi EU: v okolních zemích převažují nelegální zbraně
• Tomasz W. Stępień: Ve Firearms United očekáváme, že EU půjde v roce 2020 tvrdě po legálních držitelích zbraní
• Advokátka ESD: Evropská unie nesmí přijímat opatření v oblasti předcházení trestné činnosti
• Evropský parlament: bojujte proti terorismu zákazem nošení nožů, úplným zákazem zombie nožů a motýlků
• Zbraně z hobbymarketu: Útočník v Halle si vyrobil samopal, pistoli, brokovnice, výbušniny – a také střelivo